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我国政府债务的构成上，中央政府债务占比较低，地方债务隐性债务占比较高。我国政府债务构成可以分为显性债务和隐性债务，显性债务又称法定债务，包括国债和地方债，隐性债务的边界并不清晰，此处以城投平台有息债务作为地方政府隐性债务。地方债按照资金用途划分为一般债与专项债，按照是否新增可以划分为新增债、再融资债和置换债。从资金来源看，城投有息债务可以分为债券、银行贷款和非标。2022 年末，我国政府债务规模为115.0 万亿元，其中城投有息债务54.2 万亿元、地方政府债34.9 万亿元，国债25.9万亿元，分别占同期GDP 的44.8%、28.8%和21.4%。我国的政府债务结构特征为，中央债务占比较高，地方债务中城投债务规模较大。

地方政府债的分配机制上，限额控制纳入全面预算管控，且地区分配采取正向激励机制：

1）地方债限额控制：全面预算管理。地方债规模的控制分为新增规模和存量规模的控制。

其中新增规模基于年度预算赤字确定，而存量规模的限制则是由上年末限额和当年新增限额相加决定。在灵活度上，地方债限额在两会中确定，年中可以调整，而往年余额未使用额度可以转入下一年。2）再融资债：财库【2018】61 号文规定，再融资规模的硬性约束为当年到期本金规模，但用于置换隐债的特殊再融资债除外。3）各省地方债额度分配：正向激励机制。财政部基于一定的核算将全国地方债新增限额分配到各省，再由省分配到市，依次逐级下达。新增地方债分配采用“正向激励”而非“扶贫救困”。但在现实债务压力下，实际分配或有偏离。

近两年政府财力增长乏力，政府债务规模的快速攀升，导致政府显性债务压力上升。负债率、债务率和偿债率等是国际常用的政府债务风险指标。1）全国层面：地方政府债务率2018 年以来年均增长12%，2022 年达到125%，已突破120%的警戒线。政府显性负债率2022 年为50.4%，距离60%警戒线有一定空间，但同样在快速上升中。地方政府偿债率2022 年为13.9%，警戒线为20%，绝对水平不高，但借新还旧的压力较大。利息支出/财政支出方面，一般债利息支出比例低，专项债利息支付比例上升较快，2022 年分别为1.77%和5.98%。2）地方层面：根据显性债务率，将地方债务风险划分为红（≥300%），橙（300%-200%），黄（200%-120%），绿（<120%）四档。2022 年，天津市债务率为橙档，吉林、云南、辽宁、河北、甘肃、贵州等17 个省为黄档，其余10 个省为绿档。负债率方面，青海和贵州2022 年的负债率超过60%，吉林、甘肃、天津和海南负债率也大于50%，处于较高水平。

显性债务压力将越来越大。对于地方政府债务率，假定地方政府债务余额年均增速约17.7%（2018-2022 年年均增速），2023 年地方一般预算收入增速为预算增速7.6%，地方政府性基金收入增速为上半年增速-17.2%，此后地方一般预算收入年增速6%，中央转移支付平均增速为7%，政府性基金收入增速为3%，则地方政府债务率2026 年可能上升至200%以上。地方政府负债率方面，名义GDP 年增速为6%，赤字率为3%，其中中央赤字占比80%，地方政府债余额年均增长17.7%，估算结果显示，地方政府负债率可能在2025年突破60%红线。地方政府偿债率方面，地方债到期量占比为8%左右，2022 年末地方债平均利息支出（票面利率）为3.4%，此后每年假定下降10bps，则偿债率可能在2025 年上升至20%以上。并且专项债付息支出将在2024 年超过政府性基金支出的10%，即全国平价水平将突破政府目前的纪律红线。

地方政府隐性债务规模巨大，在地方财力下滑的背景下，隐性债务风险愈加严峻。2022 年末，城投有息债务54.2 万亿元，是广义地方政府债务中占比最重（47.2%），且较难管控的部分。在地方财力走弱，城投融资环境偏紧的大背景下，城投债风险主要体现在以下几个方面：1）地方财力走弱，而债务负担继续上升。2）债务短期化导致再融资压力攀升。

3）融资成本高企，与债务环境恶化形成正反馈。4）部分区域风险事件频发，地方保刚兑能力下降。区域债务压力方面，云南、吉林、天津、广西、甘肃、青海、重庆的广义债务率较高，大于700%，青海、吉林、黑龙江、甘肃、云南的狭义债务率大于400%，公开债的债务率也较高。

城投债务付息压力越来越严峻，也是更为实际的压力。2022 年末，城投有息债务为54.2 万亿，银行、债券和非标分别为33.5 万亿、16.0 万亿和4.7 万亿，2022 年城投付息支出2.7万亿。未来五年地方债务的付息率（（城投债务利息+地方债利息）/地方综合财力）将维持在14%以上。从预算内的付息支出压力来看，预算内利息支出/预算内综合财力将从2022 年的7.1%上升至2027 年的10.2%。如果以地方政府性基金收入作为还款来源，2022 年城投利息占地方政府性基金收入的36.4%，估计未来五年城投利息利息均超过地方政府性基金收入的四成。

风险提示：数据口径有差异；模型设计不合理。

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